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A qualidade do gasto público
"No Brasil, o pagamento de uma fatura pelo governo corresponde ao fim de um processo que se inicia por volta de fevereiro ou março do ano anterior, quando se começa a discutir a Lei de Diretrizes Orçamentárias. Muita coisa pode acontecer nesse longo trajeto"
Renato Villela
A qualidade do gasto público está na ordem do dia. Ainda que o conceito
seja um pouco impreciso, é óbvio que está associado à atuação mais eficiente
e mais eficaz do governo. Nem sempre o problema está na ponta prestadora
do serviço: na escola, no ambulatório ou no posto policial. Há outras
instâncias da ação do governo que afetam seu desempenho e estão longe
dos olhos do público. No Brasil, o pagamento de uma fatura pelo governo
corresponde ao fim de um processo que se inicia por volta de fevereiro
do ano anterior, quando se começa a discutir a Lei de Diretrizes Orçamentárias.
Muita coisa pode acontecer nesse longo trajeto. Antes mesmo da elaboração dos orçamentos públicos já atuam fatores que
induzem a ineficiência. O engessamento da despesa é sempre, e corretamente,
citado num contexto macroeconômico. Do ponto de vista microeconômico,
entretanto, o efeito dessa rigidez sobre a qualidade do gasto é raramente
discutido. Ele decorre, principalmente, de dois fatores: a vinculação
da receita, como é o caso da educação, e a definição de regras específicas
para o valor mínimo do gasto em algumas áreas, como a da saúde. Em ambos
os casos, definem-se valores mínimos para a despesa, e esse piso é fruto
de variáveis que não têm relação alguma com a demanda de serviços. Um
município pode ser obrigado a gastar mais em educação porque a receita
aumentou, ainda que o número de crianças em idade escolar não tenha crescido.
Qual o sentido, então, de buscar a eficiência? Muitas vezes, gastos realizados
em outras áreas são contabilizados como sendo de saúde ou educação apenas
para cumprir o piso. Não seria exagero afirmar, nesses casos, que há um
incentivo à contabilidade criativa e punição para a eficiência. Orçamentos pouco realistas, em que a receita é superestimada, causam
seu posterior contingenciamento e também contribuem para a perda de qualidade
na despesa. Adicionalmente, uma prática - observável em vários países
- aumenta a probabilidade desse tipo de desperdício. Nos níveis intermediários
dos órgãos públicos, verifica-se, às vezes, uma tendência a executar primeiro
os projetos com baixa prioridade. Seja porque nesse nível está o maior
interesse na execução, seja porque se imagina que para os projetos prioritários
serão sempre encontradas soluções excepcionais. Invertem-se, assim, as
prioridades governamentais. Outro fator comumente apontado como causador de perda de eficiência do
governo é a conhecida Lei das Licitações. Ela é, de fato, complexa, mas
complexas são também as formas de atuação do setor público e são inúmeras
as possibilidades de má utilização de recursos. Certa dose de ineficiência
é natural (e até inevitável) no governo. A despesa pública é financiada
com recursos da sociedade. Os controles devem ser mais rígidos, e o trabalho
do funcionário público, conseqüentemente, menos ágil que no setor privado.
Ainda que se deva racionalizar os processos de controle. Por fim, vale mencionar que a legislação brasileira que rege o sistema
de gestão do gasto público (lei nº4.320/64) é ultrapassada, exige constantes
remendos e impede alguns avanços em áreas importantes. Não faz sentido
discutir qualidade do gasto sem conhecer os resultados da ação governamental.
A medida do sucesso de um gestor público é a despesa que conseguiu realizar.
Um gestor empreendedor raramente pode ser diferenciado de um gestor meramente
gastador; e, o que é pior, um gestor eficiente, que alcança resultados
com menores custos é, em geral, punido com um corte em seu orçamento no
ano seguinte. Não se tem idéia do grau de desperdício associado ao gasto público no
Brasil, mas considerando-se que o gasto público é da ordem de 33% do Produto
Interno Bruto (sem levar em conta o serviço da dívida) e os serviços prestados
são de má qualidade, ele deve ser muito elevado. Ganhos de eficiência
significam aumentar a quantidade e a qualidade desses serviços para o
mesmo volume de gasto. As imprescindíveis reformas de caráter macroeconômico
que se discutem permanentemente no país encontrariam muito menor resistência
se o governo fosse mais eficiente. É, portanto, hora de pensar também
na reforma microeconômica do setor público brasileiro
Renato Villela é diretor adjunto da Diretoria de Estudos Macroeconômicos
do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea)
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